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OPINIONES

Constitución, Administración y ordenamiento jurídico del Estado. Por Eduardo Jorge Prats


La Constitución establece que la Administración debe actuar “con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado” (artículo 138). Esta disposición es desarrollada por la Ley 107-13, que dispone que, “en el marco del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, la Administración Pública […] actúa, especialmente en sus relaciones con las personas”, de acuerdo con el “principio de juridicidad”, conforme el cual “toda la actuación administrativa se somete plenamente al ordenamiento jurídico del Estado” (artículo 3.1), en especial al Derecho Administrativo, que constituye el llamado “ordenamiento jurídico-administrativo”, es decir, “la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a la Administración Publica” (Eduardo García de Enterría).
El término “ordenamiento jurídico del Estado” fue acuñado en 1917 por Santi Romano y con el mismo se hace referencia al conjunto de normas a las que el Estado otorga validez. Así, ordenamiento jurídico y sistema normativo o sistema jurídico vendrían a ser lo mismo: un conjunto de normas vigentes dentro de un determinado Estado (Hans Kelsen). Este ordenamiento, sin embargo, no es un conjunto de normas dispersas e inconexas sino un orden dotado de una cierta coherencia y unidad intrínseca, la denominada “unidad del ordenamiento jurídico”.
La Constitución utiliza cinco veces el concepto de ordenamiento jurídico. En el artículo 6, cuando establece que “todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado”. En el artículo 26.4 que dispone que “la República Dominicana acepta un ordenamiento jurídico internacional que garantice el respeto de los derechos fundamentales, la paz, la justicia, y el desarrollo político, social, económico y cultural de las naciones”. En el artículo 51.6, que dispone que “la ley establecerá el régimen de administración y disposición de bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico”. En el artículo 138, antes citado. Y, finalmente, en el artículo 220, cuyo título “sujeción al ordenamiento jurídico”, viene a significar que “en todo contrato del Estado y de las personas de Derecho Público con personas físicas o jurídicas extranjeras domiciliadas en el país, debe constar el sometimiento de éstas a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República”, sin perjuicio de que las controversias entre el Estado y particulares se sometan “a arbitraje nacional e internacional, de conformidad con la ley”.
Como se ve, la Constitución le atribuye dos rasgos principales al ordenamiento jurídico. En primer lugar, para el constituyente el ordenamiento jurídico es un conjunto de normas en el cual la Constitución se erige como la norma suprema y su fundamento, como norma suprema del ordenamiento y norma fundante básica del mismo. En segundo lugar, el ordenamiento jurídico se asume en la Constitución como un, valga la redundancia, “orden ordenado”, orden sistemático. Esto no impide, sin embargo, que la Constitución reconozca la existencia de otros ordenamientos, como es el caso del ordenamiento internacional, lo que implica que la Constitución asume la existencia de diversos planos de normas jurídicas y la posibilidad de que diferentes subsistemas normativos puedan convivir al interior del sistema general del ordenamiento jurídico.
Tanto la Constitución como el legislador nos hablan de “ordenamiento jurídico del Estado”, con lo que quieren enfatizar que este es un sistema de normas que, o bien provienen de fuentes internas de creación normativa –como es el caso del legislador- o bien, viniendo del exterior, el Estado las reconoce como normas internas –tal como acontece con los tratados internacionales suscritos y ratificados por la República Dominicana. Pero el Estado nunca ha podido monopolizar la creación de normas: ni antes –como lo evidencia la costumbre que es una norma que emana del pueblo a la que históricamente se le ha reconocido obligatoriedad- ni ahora –cuando se le reconoce validez a las normas creadas por los particulares en los procesos de autorregulación-. Por eso, cuando la Constitución y la ley hacen referencia al “ordenamiento jurídico del Estado”, ellas quieren significar que el Estado es el garante ultimo del respeto de la obligatoriedad de unas normas que provienen de una pluralidad de centros de producción jurídica: internos (Poder Legislativo, poder reglamentario) o internacionales (tratados); centrales (normas provenientes del Gobierno Central) o descentralizados (normas emanadas de los municipios); públicos (legislador y ayuntamientos) o privados (normas emanadas de los procesos de autorregulación). El ordenamiento jurídico del Estado, por tanto, no es un sistema normativo estatal sino más bien un sistema normativo estatalmente garantizado.

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Andy Dahuajre

Pecado original del derecho penal de los derechos humanos. Por Eduardo Jorge Prats


Un pecado afecta al derecho penal de los derechos humanos que se remonta a los orígenes mismos de dicha disciplina en los juicios de Nuremberg a los criminales de guerra nazis y cuyas consecuencias todavía sufrimos hoy día, a 70 años de aquel proceso sin parangón en la historia. En dichos juicios, se condenó a personas por una serie de delitos, como los crímenes de lesa humanidad, que fueron establecidos durante el proceso judicial y no previo al momento en que se cometieron los hechos, como exige el principio de legalidad penal, cuya finalidad es que el acusado pueda saber qué conductas están prohibidas o permitidas por el derecho y, en consecuencia, esté en condiciones de prever las consecuencias que acarrea la realización de las mismas. Por si lo anterior fuera poco, no se trató de un proceso imparcial, pues el tribunal estaba constituido exclusivamente por representantes de las potencias vencedoras en el conflicto bélico mundial y la investigación e instrucción fueron llevadas a cabo por personal designado por las potencias vencedoras; no hubo instancia superior a la que pudieran recurrir los condenados; el procedimiento aplicado desconoció los principios elementales de validez y carga probatoria; y no se permitió la asistencia de abogados a los imputados durante la fase de instrucción ni se les permitió acogerse al derecho de no autoincriminación.
Lo anterior fue justificado, parcial o totalmente, por los juristas de la época, entre ellos Hans Kelsen y Gustav Radbruch, a pesar de que se trataba de principios básicos del Estado de Derecho, cuya violación paradójicamente se imputaba a los acusados en Núremberg. Tanto el Tribunal como la doctrina mayoritaria de entonces como de ahora justificó, por ejemplo, la violación de la máxima “nullum crimen sine lege”, bajo el predicamento de que constituiría una injusticia mayor permitir que infracciones intencionadas contra los instrumentos internacionales quedaran impunes, al tiempo que se afirmaba que las conductas sancionadas se hallaban previamente prohibidas por el derecho internacional. Pero es obvio que los procesos se basaron en una legislación “ex post facto”; que el derecho internacional no preveía sanción penal para muchas de las conductas sancionadas; que aquellas que constituían un ilícito internacional no acarreaban consecuencia punitiva y solo activaban la responsabilidad internacional del Estado; que otras, como los crímenes de guerra, si bien existían en el derecho internacional consuetudinario, no contaban con una descripción típica concreta, con lo que se violaba el principio de taxatividad; y que los crímenes contra la humanidad, aunque pudieran considerarse delitos en la legislación interna alemana, no fueron sancionados en base a esta legislación ni con las consecuencias legales punitivas previstas en el ordenamiento jurídico alemán.
Si todo se hubiese quedado en Nuremberg no hubiese problemas. Pero la cuestión es que el pecado original ha irradiado con posterioridad no solo alderecho penal internacional –donde se manifiesta en la falta de taxitividad de los crímenes internacionales- sino también al derecho penal de los estados, que considera que quienes violaron los tratados de derechos humanos, al ser juzgados por los tribunales, deben tener sus garantías materiales y procesales disminuidas por el solo hecho de que se les impute haber cometido crímenes de lesa humanidad. Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Barrios Altos, determinó que “son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos”. Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Penart v. Estonia, a pesar de que los actos cometidos por los acusados podían ser legales bajo el Derecho soviético en el tiempo de su comisión, condenó a estos por crímenes contra la humanidad que fueron definidos cuatro décadas después de su comisión.
Estas decisiones, junto con otras más de jurisdicciones internacionales y nacionales, han ido conformando un neopunitivista derecho penal del enemigo de los derechos humanos, “cuarta velocidad del derecho penal” muy criticada por la doctrina penal que entiende el derecho penal como un derecho de garantías, pero que, sin embargo, constituye hoy un paradigma incuestionable para los estados, los activistas de derechos humanos y la sociedad civil, a pesar de estas manchas a su legitimidad. Esto hay que decirlo desde la dogmática y la academia si creemos, junto con el siempre lúcido Max Weber, que “el profeta y el demagogo no pertenecen a la cátedra de un aula”.

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Andy Dahuajre

Leonel Fernández, una derrota innecesaria. Por Melvin Matthews

La aprobación en la Cámara de Diputados de la debatida y anhelada Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Politicos, tras una dramática alianza entre legisladores del Presidente Danilo Medina y de la oposición, trajo consigo la derrota de las posturas contrarias sustentadas por los congresistas leales al ex presidente Leonel Fernandez, quien en una publicación aparecida el martes, pronosticaba que la novedosa legislación provocará “la extinción del sistema de partidos y la muerte de la democracia, en el mediano y largo plazo”.
El presidente Danilo Medina ha ganado otra jornada de la larga confrontación que sostiene con su compañero Fernández, ahora en torno al proyecto pendiente de la segura sanción del Senado. Junto a sus 70 diputados, Medina logró arrimarse el apoyo del PRM, el cual emerge como una organización de tácticas imprevisibles, más los apoyos de su aliado el PRD y del sorprendente PRSC, que sostenía posturas inflexibles frente al gobierno.
Fernandez sufrió una derrota innecesaria y peligrosa de cara al futuro inmediato. Innecesaria, porque debilitó su liderazgo, perdió mucho tiempo y gastó muchas municiones politicas librando un improductivo combate, que, en virtud de su experiencia como estadista de 12 años en el poder, no podía darse el lujo de perder. El conoce perfectamente la fortaleza presidencial; aquella, que en determinadas circunstancias, resulta inexpugnable; peligrosa su derrota porque la intransigencia, la incapacidad de ambos para armonizar posiciones, dejó expedito el camino hacia la división del partido de gobierno, a menos que predomine la reflexiva cordura.
Dos decisiones de Medina impidieron la caida del proyecto: su carta a los presidentes del Congreso exhortandoles a crear una comisión mixta especial de consenso, y la extensión de la legislatura ordinaria.
La nación tiene la anhelada ley, Medina salió fortalecido y Fernandez ha quedado inexplicablemente solitario. Craso error.

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